记者：《中华人民共和国政复议法》的颁布实施是我国行政法制
建设中的一件大事。该法在许多方面都取得突破性进展，为保护相对
人的救济权利提供了重要法律保障。但该法颁布以后，也有不少人持
不同的看法，认为行政复议法在某些方面还有缺憾。你如何评价？

　　江必新：应当说，行政复议法着眼于与民方便和复议效率，这是
立法指导思想上的一个重大进步。在许多方面，行政复议法与行政复
议条例、行政诉讼法相比，都有长足的进步。我曾经撰文作过专门论
述。古人言：有一利，必有一弊。行政复议法的着眼点在于便捷和效
率，就不可避免地带来另一个方面的问题。

　　记者：那么具体来讲，这种缺憾都体现在哪些方面呢？

　　江必新：总的来说，这种缺憾主要表现为有关正当程序规定的相
对“短缺”，从而使该法所确定的公开、公正原则的实现缺乏必要的
保障机制。具体体现在以下几个方面：

　　第一，对行政复议参加人在复议审查中的权利未作明确列举。尽
管行政复议法规定了申请人有要求听取意见等项权利，但对于申请人
是否有权要求进行言辞辩论、要求复议机关调查取证、要求重新进行
鉴定或勘验、要求与案件有利害关系的复议机关的工作人员回避以及
能否就管辖问题提出异议等却未作明确规定，对被申请人、第三人的
权利基本没有涉及。

　　第二，对复议机关的复议审查权未作详细规定。一方面，对复议
机关审查复议案件所必需的权力没有充分授予，另一方面，对某些权
力（如调查取证权）的授予不仅过于笼统，而且没有程序和制度上的
限制。

　　第三，有关作出复议决定的规定过于简单。一方面，是由复议机
关负责人还是由集体讨论作出复议决定，没有规定具体条件。另一方
面，对集体讨论作出决定的程序亦未作详细规定，容易产生个别人说
了算的流弊。

　　第四，有关终局复议决定的规定易生误解。在国际上普遍扩大行
政管理相对人请求司法救济权的当今社会，将已经实现过司法救济的
某些确权行为排除在司法救济的范围之外，容易使人产生误解。

　　复议机关的权力与复议参加人的权利合理配置问题，不仅关系到
行政复议的程序公正，而且关系到复议结果的实体公正，行政复议法
对此应当有具体而明确的规定。

　　记者：事实上在行政管理中便捷、效率程序与公开、公正程序在
某种程度上是一对矛盾，立法者有时是很难将二者都兼顾得很完美的，
行政复议法也是如此。如何对待这些缺憾呢？

　　江必新：应当看到，人们所认为行政复议法中存在的某些不足，
在某种意义上来说，也是其优点的延长，也是我们追求便捷和效率所
给付的对价；而且，行政复议法把公正、公开作为行政复议的基本原
则，实际上为建立完善的正当程序规则留有了充分的余地。对行政复
议法具体规定上的遗漏，可以而且应当采取措施加以弥补，以使行政
复议法的精神真正得到贯彻。

　　记者：应当采取哪些措施来弥补这些美中不足呢？

　　江必新：我认为至少可以采取以下一些措施；第一，各个复议机
关应当高度重视行政复议法第四条所规定的公正、公开、合法原则在
行政复议中的重要作用；第二，我想国务院会根据行政复议法的精神
和基本原则，制定实施细则来弥补行政复议法的不足，尤其是在审查
和作出决定这些关键环节上作出一些更为详细的规定；第三，各个行
政复议机关在贯彻执行行政复议法的过程中应该根据行政复议法的基
本原则来拟定自己的规则，这些规则只要不与行政复议法的精神相抵
触，增加一些程序性的规定，保障公平、公开和合法原则的实现，也
就是说，行政复议机关自身要根据行政复议法的精神来进行高度自律。
总之，我认为在实施行政复议法的时候，应当完善一系列的正当程序
规则。

　　记者：那么，正当程序规则应包括哪些基本规则呢？

　　江必新：正当程序规则各国有不同的表述，但有一点是共同的，
那就是要针对本国妨碍公正实现的主要问题。总的来说，确保公正实
现的必要条件都应当成为正当程序的基本内容。这些基本的正当程序
我想至少包括以下几个方面：一是，任何人都不能做自己案件的裁决
者，作为复议机关来讲，如果工作人员与案件有利害关系，就应当主
动申请回避，申请人与被申请人也可以申请回避；二是，在作出影响
相关人权利义务决定的时候必须听取当事人的意见，必须给利害关系
人以陈述、辩驳或对质的机会，除非情况紧急或他们自动放弃这种权
利；三是，在审理过程中，必须给各方利害关系人以同等的攻击和防
卫的机会，不得歧视或偏袒任何一方；四是，为了避免可能出现的“
暗箱操作”，审理和决定的过程必须保持高度的透明；五是，在作出
影响公民、法人或其他组织权利决定的时候，应注意防止可能出现的
个人专断。

　　记者：正当程序尽管是一个非常西方化的概念，但是近年来中国
人已越来越认识到其核心内涵的重要意义并在立法中予以运用。您能
否谈谈建立正当程序观念对于我们依法治国,建设社会主义法治国家
的重要意义？

　　江必新：正当程序，用我们中国人的话讲就是最低标准的公正程
序，就是说，要确保公正，有些基本的程序是必不可少的。事实上司
法腐败与执法不公问题的存在，很大程度上就是由于我们缺乏一些基
本的程序保障所造成的。由于我国还没有行政程序法，只是在有些方
面如行政处罚方面有所规定，在相当多的行政执法领域里都没有确保
公正的程序规则，在这种情况下，就非常有必要树立正当程序观念。
这个观念要求立法、执法、司法者要深刻认识到，有些程序是必不可
少的，即使法律没有规定，也应当遵守这些程序规则，如果违反了这
些程序，就构成程序滥用。我们要建设社会主义法治国家，要实现依
法治国，没有一个好的程序规则是达不到目的的。程序法则与实体法
则相比较，其实更为重要，一个好的程序法制可以使执法人员作出的
决定大体上接近正确和公正，使他们无法滥用手中的权力，执法不公
和司法腐败的现象就会最大程度地得到控制。

　　记者：也就是说，树立正当程序观念最大的功效就是可以遏制执
法不公和司法腐败，这恐怕也是世界各国对此越来越重视正当程序的
原因所在。那么，在我国如何尽快树立起这种正当程序观念呢？

　　江必新：要树立正当程序观念，我想，是否可以从以下几方面考
虑：

　　第一，要承认程序法则的独立价值。要弄清程序公正与实体公正
的关系，要认识到程序法制不是实体法制的附属品，确立程序法制的
独立地位。

　　第二，应当改变实体规则与程序规则的构成比例。在制定法中，
程序规则应当占有相当的比例，不应该绝大部分都是实体规则。

　　第三，要加大保障程序法制实施的监督力度。要针对违反法定程
序的不同情况，设定明确的法律后果；要明确规定违反法定程序的有
关人员应当承担的法律责任。

　　第四，在评价行政行为的合法性或正确性的时候，加大和程序合
法性的比重。

　　第五，将程序滥用作为一项重要的司法审查理由。要求执法人员
在执法过程中遵守必要的基本的正当程序，违反这些基本的正当程序，
即使法律没有做出明确规定，也应当视为程序滥用而使其归于无效。

　　注：引自法制日报1999年9月30日第七版。