话题背景

　　孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用
权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界
限的地方才休止。”这个界限现在是由法律规范来设定的。回顾近五十
年来的中国法制建设，对于国家权力，特别是其中占有很大比重的行政
权力，如何对其实施有效的法制监督，已经被人们越来越认识到它的重
要性。在公民守法和行政机关依法行政方面，行政机关不依法办事，就
无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才
能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。从某种意义上
说，公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依
法行政。总结与探索对行政权力监督的理论与实践，意义正在于此。


　　参与人：
　　姜明安　北京大学法学院教授
　　高其才　清华大学法学院教授
　　关保英　中南政法学院教授

　　　　　　　　姜明安：违法必究与侵权必救

　　法治的基本涵义是依法治国、依法行政。法治首先要求政府的行
为受法的规范和约束，政府和政府工作人员违法要像行政相对人（公
民、法人和其他组织）违法一样，受到法律追究；政府和政府工作人
员侵权，要像行政相对人侵权一样，承担侵权责任，对被侵权者予以
救济。政府的行为如果不受法的规范和约束，其违法不受追究，其侵
权不承担责任，受到政府违法侵权的相对人得不到法律救济，这个国
家就不可能是名副其实的民主、法治国家。

　　在民主、法治国家的初期，追究政府违法行政责任和为相对人提
供侵权救济的法律途径主要限于监督与责任政府制度；在现代民主、
法治国家，追究政府违法行为责任和为相对人提供侵权救济的机制有
了重要发展，行政复议、行政诉讼、行政赔偿三大制度相继建立。

　　行政复议、行政诉讼、行政赔偿与权力机关监督、行政监察监督
一道，构成最重要的法治保障环节，此五项制度与行政处罚、刑事诉
讼、民事诉讼等构成完整的法治保障机制。前五项制度保障政府违法
必究，政府侵权必救。对于政府行政法治保障而言，前五项制度各有
短长；权力机关监督是最权威、最宏观的监督，但难以企及政府的具
体行政行为和难于对具体相对人给予救济；行政监察监督可以企及政
府工作人员的行为，可以追究政府工作人员的违法、违纪责任，但难
于对受到违法、违纪行为侵害的相对人提供有效的救济；行政复议既
具监督功能，又具救济功能，且相对于行政诉讼、具有廉价、快捷等
优势，但其由于是在行政系统内部运作，公正性则不如行政诉讼；行
政诉讼同样既具追究行政违法责任功能，又具提供行政侵犯救济功能，
且因其地位超脱和程序公开、严格，较能保障公正，但其成本较高，
费钱、费时、行政赔偿的功能主要在于提供救济，相对人对某些不在
行政复议、行政诉讼受案范围的行政侵权行为和超过行政复议、行政
诉讼时效的行政侵权行为亦可申请行政赔偿，但行政赔偿不能解决撤
销违法行为的问题，其监督和追究违法责任的功能较弱。

　　我国建国五十年来，在建立社会主义民主、法治国家方面取得了
重大成就。这一成就的最重要标志就是我们逐步建立起了规范政府行
为，追究政府违法行为责任，为受到政府违法侵权行为侵害的行政相
对人提供法律救济的机制。尽管这些制度有的建立较晚（行政诉讼、
行政赔偿制度晚至80年代、90年代才建立）；有的还很不完善（如权
力机关监督，规范这一监督制度的《监督法》尚在制定过程中）；有
的实际运作现在还并不顺利，有着许多困难和障碍（如行政复议、行
政诉讼）等。但整个机制（行政责任和行政救济机制是整个法律责任
和法律救济机制中的核心机制）毕竟已经建立和形成了，并且已投入
实际运作。据此，我们可以说，我国已经开始步入法治国家的行列，
至少已向法治国家的目标迈进了。

　　　　　　高其才：完善程序与监督行政执法者

　　行政执法者在执法活动中居于支配地位，享有较大的自由裁量权，
因此监督行政执法者、防止其权力滥用就成为依法行政、建设法治国
家的重要内容，而完善程序对实现这一目标则具有特殊的意义。

　　程序通过促进意见疏通、加强理性思考、防止恣意行为、实现自
我抵制、减少模糊空间、强化活动正当来保证行政执法的实施和正确
性。美国著名大法官福兰克弗特有一句名言：“自由的历史基本上是
奉行程序保障的历史。”美国行政法学家盖尔霍恩和富勒也认为“行
政程序的基本方针是如何设计一个使政府官僚武断和伸手过长的危险
减小到最低限度的制度。”可以说正是程序决定了法治与恣意人治之
间的基本区别。

　　传统中国强调实体正义，欠缺程序正当观念；由于行政权的核心
地位，对行政权的监督制约的程序制度也极不完善。建国以来，我国
侧重于行政执法机关的授权而缺乏法律责任的规定和权力滥用的控制
机制，即使已有的行政执法程序的规定也既分散又简单，因而社会成
员对行政执法者的监督较为困难。因此，当代中国实行依法行政，行
政执法的程序法制建设就成为当务之急。

　　完善行政执法程序，监督行政执法者，应当建立、完善和严格遵
守以下制度：第一、资讯公开：行政执法者应将执法活动的有关情况
和资料全部公开；第二、举行听证：一般行政机关决定作出前应由各
方人士辩论、质证；第三、亮明身份：行政执法者须向行政相对人出
示身份证件或委托书；第四、说明理由：讲明实施执法活动的事实和
法律根据；第五、咨询和通知：全面回答有关询问，并将有关事项通
知利害关系人和一般社会成员；第六、告知权利：告知行政相对人所
享有的所有权利；第七、遵守时限：行政执法活动在法律法规规定期
限内进行；第八、决定公开：行政执法决定向行政相对人和社会公开。

　　　　　　　　关保英：建立有效的监督体系

　　我国对行政执法者进行监督的主体众多，是世界上独一无二的，
包括党的监督、权力机关的监督、社会监督以及行政机关的内部监督。
然而，实践中监督仍然显得苍白无力，主要原因在于缺乏监督机制。
也就是说，要使监督得力，各监督主体之间应建立有序的监督体系，
相互有合理的分工。首先，提高各级人大对抽象行政行为的监督。我
国立法与司法实践都侧重于具体行政行为的救济。实际上，以抽象行
政行为出现的违法逐年呈上升趋势。人大作为权力机关应主要着重于
抽象行政行为监督：可在人大内部设立多种专门委员会或专门机构，
每一委员会对应一种性质的行政机关，负责审查其制定的规章或其它
行政管理规范性文件，及时撤销与宪法、法律、行政法规相抵触的规
章和规范性文件。其次，强化监察机关的日常监督权威。现行监察机
关在体制结构、监察权限等方面存在一些不足，应适当予以改变。如
监察机关的双层领导体制使之难于大胆行使权力；监察机关的权力呈
柔性，难以实现其权威；监察程序过于笼统，操作性不强等。再次，
突出司法、检察机关的事后监督功能。但是目前这类监督在绝大多数
情况下是无意识的、间接的。因此，人民法院和人民检察院对行政人
员职务犯罪的惩处必须和行政机关的日常行为结合起来，定期或不定
期地向行政机关介绍各类职务案件发案的特点、规律、作案人员的个
人特征、作案手法以及社会危害结果、行政机关则可根据司法、检察
机关通报的情况制定法律对策、使这种本来为事后的监督能起到事前
预防的作用。

　　注：引自法制日报1999年8月30日第五版。