法国皮佑说：“社会的目的在于尽可能地给它自己每个成员以必
要的福利，保证每个成员能够满足自己真正的需要，而每个成员对社
会应尽的义务则是为大众福利贡献自己的全部能力，以报答自己所获
得的福利。”假定机场建设是当地人民的福祉的话，那么，对尽了义
务的“的哥的姐们还不能到机场载客”来说，是对社会正义的反动。
从各地的情况来看，事情并不这么简单，这里面还涉及到出租车经营
的地域范围，于是以此为由，以行政权力为后盾的地方经济利益保护
便堂而皇之地运行起来，有些已演变成在行政权力保护下的个别经济
实体的垄断经营。于是又出现了出租车的挂靠经营，车辆所有权与使
用权在法律上是分别享有，而在实际上又是车主的（因为所出的价已
足够车钱），营运权的公开竞买等等。总之，行政权在这一领域管得
太深、太具体，没有遵循市场经济规律，用经济杠杆来调节；没有自
觉去实现现代政府行政职能的转变。

　　现代社会政府对福利的设立和推行，要依法进行，特别是要按法
定程序进行，而不能是“父母官”的家长式作风拍板定夺，程序正义
是社会正义的保证和前提。基金的定向运行和透明操作，尽了义务的
人享有知情权，并获得符合社会正义的恰当解释。当福利是以行政权
力强制推行时，人民有权对此提出质疑或寻求司法救济。因为，E·
博登海默指出：“共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求
的总和。”“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策
决定。政府官员可能会误解社会利益、可能会在制定和执行公共政策
时犯严重错误……”，把政府的“希望、便利和行为视为共同福利的
自动表述而不考虑它们给社会带来的后果，这是不现实的。”在排除
政府官员好大喜功、为个人添政绩等非正当目的之前，在无利益关系
的审计部门对该项基金作出权威结论，排除使用的非正当性之前，在
“自1994年三峡机场完工通航以后，三峡机场基金丝毫没有要停收的
意思”仍在继续之时，我们似乎看到了E·博登海默思想的光芒。

　　1989年4月4日《行政诉讼法》的颁布，是中国民主与法制的里程
碑，但实践已经证明我们还不到盲目乐观的时候。因为，行政诉讼制
度所赖以运行的司法体制，是不利于实现该项制度设计所期望达到或
现代法治社会所应该达到的目标的。从起诉到立案用了几个月的时间，
从原告申请受理法院全体回避的理由，从省法院自己不做一审也不指
定与被告无直接利害关系的中级法院审理，我们都能真切的感受到原
告起诉的艰辛、各种利益关系的错综复杂、司法权笼罩在行政权阴影
之下、独立行使审判权受阻……，一言以蔽之，依法治国赖以实现的
法观念和司法体制远未成熟。

　　然而，如果我们仍能看到对此案在审限内作出公正判决，那么，
我们坚信：这会是对人民抉择依法治国方略的最好慰藉。

　　注：引自检察日报1999年8月4日（http://www.jcrb.com.cn/
jbhg/1999/html/1999/08/04/E19990804_03.htm），是为下文写的评
论:


　　　　　　　　　是依法行政，还是乱收费
　　质疑机场建设基金之合法性　宜昌出租汽车司机起诉市政府

　　　　　　　　　　　　 欧阳文心

　　●在湖北宜昌，所有的出租汽车每月要缴纳三峡机场基金150元，
还不能到机场载客，这种做法从1993年起共持续了6年

　　●司机们忍无可忍，于1999年4月将宜昌市政府推上了被告席，
成为宜昌市第一起市民状告市政府的行政案件

　　●市政府“搭车收费”搭了一辆“违章车”，三峡机场建设基金
到底该不该交

　　　　　　　在宜昌“吃鸭蛋要交养老母鸡的钱”

　　1992年初，举世闻名的三峡水利工程获得全国人民代表大会通过，
坝址定在湖北省宜昌市境内。宜昌市政府迅速启动了一批地方重点项
目，名曰：“服务大三峡，建设新宜昌。”其中，包括兴建黄龙寺机
场（即现在的三峡机场）。

　　1992年12月4日，宜昌市政府向湖北省政府请示，要求对“设在
宜昌市城区的客运售票点和旅店客房登记处”收取交通基础设施附加
费，用于交通基础设施建设。

　　1993年1月6日，湖北省物价局、财政厅作出了《关于宜昌市收取
黄龙寺机场建设专项基金的批复》，同意宜昌市政府对“宜昌始发的
客运（包括汽车、火车、轮船）收取黄龙寺机场建设专项基金”。同
年2月，宜昌市政府决定对宜昌市城区个体出租车主收取机场基金，
每月150元。

　　在过去的6年里，宜昌市政府委托宜昌火车站、港务局、公路运
输、城市客运等31个单位，向1600万人次征收机场基金3640万元，其
中，向个体出租车主征收了900多万元。

　　对坐汽车的人收取机场基金，正如同新闻媒体所戏称的是“吃鸭
蛋要交养老母鸡的钱”，人们真觉得冤。长途的旅客对于附加在车船
票上的几元钱基金，虽有怨言，不会也没有时间去较真儿。而对宜昌
市的1800多个体出租车主来说，年复一年地每月缴纳150元，却是一
笔不小的负担。自1994年三峡机场完工通航以后，三峡机场基金丝毫
没有要停收的意思，而且，出租汽车司机们还不能到机场载客。同时，
经济不景气，出租车生意冷淡，司机们对机场基金的收取开始忍无可
忍了。

　　1998年下半年，一名出租车司机在机场载客被打伤，成了质疑三
峡机场建设基金合法性的导火索。600多名出租汽车司机委托天合律
师事务所黄义海律师，为三峡机场基金与宜昌市政府讨个说法。司机
们还共同推举时建庆为代表进行诉讼，请求人民法院撤销宜昌市政府
要求个体出租车主缴纳三峡机场基金的具体行政行为，并要求宜昌市
政府退还历年来收取的机场基金。

　　1999年4月13日，颇经一番周折之后，湖北省高级人民法院依法
受理出租车司机时建庆诉宜昌市人民政府违法要求履行义务、赔偿经
济损失案。并指定宜昌市中级人民法院进行审理。5月28日，原告时
建庆认为，宜昌市中级人民法院在收到省高级法院移交的案件后，长
达一个多月不将案件交付审理（最高人民法院规定，立案之日起三日
内应移送审理），又不向被告宜昌市政府送达行政诉讼状（法律规定，
立案之日起五日内应送达诉状给被告），是因被告宜昌市政府同宜昌
市中级法院有特殊关系：宜昌市中级法院的经费由被告所属的财政部
门拨付；被告的法定代表人兼任中共宜昌市委书记，与宜昌市中级法
院是领导关系。因此，原告申请宜昌市中级法院全体审判员、书记员
回避。

　　6月16日，宜昌市中级法院依法进入审判程序，原告主动撤回了
要求宜昌市中级法院回避的申请。

　　6月14日，被告宜昌市政府向法院提交了行政答辩状。被告辩称，
被告收取机场基金经过了湖北省物价局、财政厅批准；征收期间，国
务院及国务院主管部门取消了全国364项各类基金，但三峡机场基金
不在此列。因此，三峡机场基金的收取不具违法性；被告征收机场基
金，是实施具有普遍约束力的行为，并非只对原告一人的行为，因此，
依法对原告不具侵权性质。被告认为原告的诉讼属无理要求，请求法
院驳回原告的诉讼起诉。

　　7月6日上午，宜昌市中级法院公开开庭审理此案，数百名出租汽
车司机歇业旁听。省城武汉多家新闻单位派出记者到庭采访。宜昌市
中级法院十分重视此次庭审，法院的三位分管审判业务的院长、法院
院风监督员，自始至终端坐于旁听席。原告时建庆的诉讼代理人是宜
昌市天合律师事务所黄义海律师。宜昌市政府法制办公室主任担任被
告宜昌市政府的诉讼代理人。这是宜昌市第一起市民状告市政府的行
政案件。

　　这是湖北省第一起由同级法院审理同级人民政府的行政诉讼案件。

　　本案的焦点之一，是宜昌市政府向个体出租车主征收机场基金的
行为，是否具有行政诉讼法第十条第七项的违法性。

　　被告代理人称：既然机场基金已经上级国家机关（省政府）确定，
宜昌市政府作为下级行政机关不享有免除的义务，即不得撤销，也不
得停止执行；既然机场基金不在国务院取消之列，该基金的设立、执
行就没有游离于国务院及其主管部门的监督之外。因此，被告征收机
场基金不具违法性。但原告向法庭举证，列举了自1984年以来，中共
中央国务院颁布的大量制止“三乱”的文件：《关于坚决制止乱收费
乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）、《关于治理向企
业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》等等10多件行政法规、行
政规章。原告代理人黄义海律师认为，国务院规定得清楚明白：除国
家法律、行政法规和国务院另有规定者外，任何单位不得向企业摊派
人力、物力、财力；设立基金的审批权由中央政府一级审批，即除国
务院或财政部会同国家计委审批外，地方政府（包括省级政府）无权
审批设立基金项目。三峡机场建设基金虽经省物价局、财政厅批准，
因省物价局、财政厅不享有基金审批权，其行为属越权行为。因此，
三峡机场基金仍属乱收费范畴。

　　紧接着，黄义海律师向被告代理人发问：以上10多种行政法规、
规章，宜昌市政府是否收到？是否了解其内容？是否要贯彻执行？被
告代理人回答：当然收到，当然了解，当然要贯彻执行。黄义海律师
接着问：假若当省政府的规定与国务院的行政法规相抵触时，宜昌市
政府应当服从谁？

　　被告代理人沉默不语。这时审判长提示说，被告代理人可以不回
答这个问题。旁听席上一片哗然。

　　　　　　　　“没有游离说”与“掩耳盗铃”

　　对于被告宜昌市政府答辩中的其行政行为“没有游离监督”的说
法，原告代理人反驳说，不能因为国务院六部委没有发现三峡机场基
金，就能证明被告收取基金是合法的。正如小偷偷了东西没有被警察
发现，但偷东西的事实是客观存在的。黄义海律师继续阐述道：被告
向原告征收机场基金合法与否，判断的标准应当是，也只能是法律、
行政法规，这是一个法治社会的起码要求。是否被发现，是否被国务
院取消不应该成为衡量的准则。国务院及主管部门没有能及时发现并
制止被告征收机场基金的行为，只能说明被告行为的隐蔽性和严重性，
而绝不能证明其行为的合法性。

　　　　　　　是抽象行政行为，还是具体行政行为

　　根据我国行政诉讼法的规定，行政法规或者行政机关制定发布具
有普遍约束力的决定、命令，概称为抽象行政行为。公民、法人认为
抽象行政行为侵犯了其合法权益，向法院提出起诉，法院不予受理。
本案的另一个辩论焦点是：宜昌市政府向原告征收机场基金的行为，
是抽象行政行为，还是具体行政行为。被告答辩称，机场基金是湖北
省物价局、财政厅设立的。

　　在长达六年多时间里，被告已向1600万人次征收了机场基金，被
告是实施具有普遍约束力的、并非只针对原告一个人的行为。因此，
对原告不具有侵权性质，原告无权起诉，法院无权管辖。被告虽未明
说其行为是抽象行政行为，但原告的代理人却听出了其弦外之音。对
被告的论点进行了反驳。

　　原告代理人指出，被告故意混淆两个不同的法律关系。根据行政
诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性
法规为依据，参照依据法律和行政法规制定的规章。就立法层次而言，
省物价局、财政厅的规范性文件属于法律、法规、规章之外的规范性
文件。该规范性文件有法律、法规依据的，法院可以作为证明具体行
政行为合法的证据采用，反之，法院不应当采用。根据国务院的规定，
除国务院、财政部外其他各级政府均无权设立基金，省物价局、财政
厅设立基金的行为显然是无效的。

　　被告依据无效的规范性文件作出的行政行为，理所当然是无效的。
因此，原告依法有权诉请法院撤销被告向原告征收机场基金的行政行
为。

　　1993年1月6日，湖北省物价局、财政厅“批复”规定征收机场基
金的对象是从宜昌城区始发的客运车船，并不包括起点和终点都在宜
昌城区的出租车。据此，原告代理人说，即使省物价局、财政厅的
“批复”合法有效，宜昌市政府向城区出租车收取基金的行为，也属
“搭车收费”的乱收费行为。只是宜昌市政府这次搭的是一辆“违章
车”。对于被告代理人“已经征收了1600万人次，并非只针对原告一
个人，因此对原告不具有侵权性质”的说法，原告代理人的评价是不
可理喻。黄义海律师解释说，原告无法理解，宜昌市政府仅仅不只是
向原告一个人征收机场基金，而是向1600万人征收了，被告的行为就
变成合法的了，对原告就没有损害了？旁听席上顿时爆发出一阵轰笑，
连一些旁听的官员也忍俊不禁。原告代理人进一步说，其实被告并非
不清楚这种说法的荒诞不经，被告不过是为其行政违法行为开脱法律
责任罢了。

　　　　　　　　　希望政府依法行政，为民表率

　　本案庭审进行了两个半小时，进入最后陈述阶段。原告代理人代
表原告进行最后陈述，他说，自1984年以来，中共中央、国务院不止
三令、岂止五申，不间断地致力于制止三乱，被告宜昌市政府居然在
中央政府如此强硬、严厉的措辞之下，置若罔闻地进行了长达六年之
久的乱收费，应该发人深省。黄义海律师说，被告违法收取机场基金
的乱收费行为，其实质是不依法行政，其行为是对法律的亵渎，也损
害了人民政府的形象，引起了群众的强烈不满。我们希望政府依法行
政，为民表率。旁听席上爆发出热烈的掌声。

　　审判长宣布休庭，判决择期宣告。

　　注：引自检察日报1999年8月4日。
http://www.jcrb.com.cn/jbhg/1999/html/1999/08/04/E19990804_
02.htm