编者按：

　　九届全国人大常委会第九次会议 4月29日审议通过的《中华人民共
和国行政复议法》，将于今年10月 1日实施。这是一部继行政诉讼法、
国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行政行为的重要法律。该
法的颁行，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障
和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，都具有重大意义。

　　为推动这部法律的宣传、贯彻， 5月13日国务院法制办公室与本报
联合举办了行政复议法座谈会。现将发言摘登如下：


　　　　　　　　　　　行政复议深得人心

　　　　　　　全国人大常委会法工委副主任　张春生

　　4月29日，九届全国人大常委会第九次会议表决行政复议法，125
位出席会议的常委会组成人员全部投了赞成票，说明健全行政复议制
度深得人心。

　　行政复议法较行政复议条例有几个大的进步：

　　一、扩大了复议范围。行政复议条例的出台主要是与行政诉讼法
配套，复议事项只有七八件。行政复议法多了好几项，凡是行政机关
具体行政行为侵犯了公民权利的，公民都可以提起行政复议。复议法
还首次把一部分抽象行政行为列入复议事项，这是法学界期盼已久的。
它不仅有利于行政法制建设，而且有利于推动基层依法行政和对“三
乱”的治理。

　　二、作为最高行政机关的国务院首次被规定受理行政复议案件。
当事人对省级政府或国务院各部门的具体行政行为不服，可选择到法
院诉讼或到国务院申请复议。复议决定是终局的，当事人不能再起诉。

　　三、行政复议法体现了便民原则。如，提请复议可以用书面形式，
也可以口头提出。可找行政机关的上级机关，也可找它的本级政府。
审理复议不收费等。

　　从行政复议法的立法程序看，作为规范政府行为的行政复议法不
是由立法机关提出，而是由国务院提出，通过层级监督保障依法行政，
实现自我约束。这在西方国家是不容易办到的，说明我国行政机关、
权力机关、司法机关的目标是一致的。

　　　　　　　　　　优势互补不辱使命

　　　　　最高人民法院行政审判庭副庭长　江必新

　　行政复议与行政诉讼是现代法治国家不可或缺的两种不同的行政
救济制度，二者具有各自的优势和劣势。成本低廉，方便快捷，行政
机关层级监督所具有的职权主义以及复议人员所拥有的审判人员难于
具备的专业技能等是行政复议的优势；但本位立场、职业偏向、首长
负责以及过于简单的程序又可能使行政管理相对人的期望值大打折扣。
地位超然、公开透明、法官在适用法律方面的专长尤其是确保公正得
以实现的正当程序是行政诉讼的优势；但复杂的程序有可能使当事人
费时费力，望而生畏，而对诉讼成本的计较也会使当事人不愿担当可
能败诉的风险。因此，只有将两种制度有机地结合起来，才能说是有
了完整的行政救济机制；只有充分发挥各自的优势，才能使行政救济
功能有效地发挥。

　　　　　　　　　　立法突破值得称道

　　　　国家行政学院法学部副主任、法学博士　袁曙宏

　　与原行政复议条例相比，新的行政复议法有了某种程度脱胎换骨
的改变。它扩大了行政复议的受案范围，将全部具体行政行为和部分
抽象行政行为纳入了行政复议；它规定的复议管辖制度更有利于公民
选择自己认为更公正或更方便的行政复议机关主持复议；它关于复议
受理、复议决定、法律责任等一系列新规定更充分地保护了公民的复
议申请权、复议获胜权和取得赔偿权。如果说1990年12月颁布的行政
复议条例是行政机关为适应行政诉讼制度的建立而基本模仿行政诉讼
法仓促制定的话，新的行政复议法则在相当程度上突破了行政诉讼法
的框架，具有很大的独创性和独立性。从1989年4月颁布行政诉讼法，
到1999年4月颁布行政复议法，这十年间我国行政法制建设迅速发展，
人们对依法行政涵义的理解正在从严格执法、保障行政权等片面看法，
上升到行政权的取得必须具有法律依据、行政权的行使必须遵守法律、
违法行政必须承担法律责任这一三位一体的准确定位上来。


　　　　　　　　　　监督抽象行政行为

　　　　　　　　中国政法大学教授　马怀德

　　抽象行政行为是行政机关针对非特定人发布的具有普遍约束力的
规范性文件，俗称“红头文件”。长久以来，我国对此类文件的监督
十分薄弱，因此类文件遭受损害获得救济的也十分有限。这一现象严
重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，到了非解决不可的
时候。这次行政复议法规定，公民、法人或其他组织在对具体行政行
为申请行政复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院
行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）
违法的，可以一并提出审查申请。与以往行政复议条例及有关法律相
比，这一规定具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人
对抽象行政行为要求审查的申请权。这种申请不同于申诉，也不同于
建议，它能够产生一定的法律后果，即导致复议机关在规定期限内受
理与转送该申请，审查并处理被申请的规定，解决了困扰我们多年的
对抽象行政行为监督机制无法启动的难题。其次，它从法律上明确了
复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，
而是在一定期限内必须审查处理抽象行政行为的义务。不履行该义务
即构成失职，须承担一定的法律责任。

　　　　　　　　　　认真学习深刻领会

　　　　　　　国务院法制办公室副主任　曹康泰

　　行政复议法是在总结国务院行政复议条例实施8年来实践经验的
基础上制定的，对现行行政复议制度有重大的发展和完善。它作为行
政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行为的重要
法律，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和
监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，都有重大意义。各级行
政机关及其工作人员，特别是领导干部，都要从贯彻依法治国方略、
严格依法行政的高度，充分认识行政复议法的重要意义，认真学习行
政复议法，深刻领会它的精神实质，增加依法行政的自觉性，切实提
高依法行政水平。

　　行政复议法对行政复议的范围、申请、受理、决定、法律责任等
都作了明确规定。县级以上各级政府和政府部门都要严格执行这些规
定，认真履行行政复议职责。对申请行政复议的具体行政行为所依据
的规范性文件的审查处理以及县级政府对行政复议申请的转送，各地
方可以依照法定权限作出具体规定。要在总结实践经验的基础上，建
立健全重大行政复议决定备案制度，抓紧修订行政复议文书的规范格
式，进一步完善行政复议、应诉统计制度。

　　行政复议法对行政复议活动的监督作了明确规定，并对有关行政
机关及其工作人员的违法行为规定了明确的法律责任。县级以上各级
人民政府和政府各部门要依法加强对行政复议活动的监督。一旦发现
对行政复议申请该受理的不受理、该作决定的不作决定以及“官官相
护”或者严重不负责任等情况，必须严格依法查处，坚决予以纠正；
该追究法律责任的，要依法追究法律责任，首先要追究负责人的法律
责任。

　　行政复议活动经费要列入行政机关正常的行政经费，各级财政部
门要按照行政复议法的规定给予保证。办理行政复议事项必需的设备
等工作条件，行政复议机关要给予保障。

　　　　　　　　　　有错必纠化解矛盾

　　　　　全国人大常委会法工委国家法室主任　李援

　　行政复议是行政机关内部纠错制度，是行政机关损害相对人权益
后的救济制度。当前，大量的人民内部矛盾，事无巨细，都需要有人
去解决、化解。行政复议就能起到这样的作用。

　　信访、复议、诉讼、赔偿制度是相互衔接、相互联系的。比较起
来，行政复议较信访力度要大，较诉讼简便、省时、省力。一般来讲，
行政诉讼是矛盾发展到对抗阶段的处理方式。而行政复议是基于老百
姓对政府的信任找政府，政府根据层级监督审查自己的行为，容易为
老百姓接受和理解。

　　　　　　　　　　法律规定亟须细化

　　　　　　　　公安部法制局局长　郝赤勇

　　在行政复议法的学习贯彻活动中，我们认为以下问题需要进一步
明确：

　　（一）关于行政复议范围。原行政复议条例明确规定了国家行为
不纳入行政复议范围，行政复议法未再明确规定国家行为的复议问题。
公安机关依照《外国人入境出境管理法实施细则》、《中华人民共和
国公民出境入境管理法》作出的限期出境、驱逐出境、不批准出入境
的决定以及有关护照管理等行为，应当属于代表国家行使的国家行为，
是否纳入行政复议范围，目前法律规定不明确。此外，对于“留置”、
“传唤”、“少年收容教养”等措施属于什么性质，能否依照行政复
议法的规定提出行政复议申请，目前在执法实践中有不同的理解。建
议对上述两方面问题予以明确。

　　（二）关于复议管辖。根据国务院文件规定，北京等 9城市的出
入境边防检查站实行垂直领导的管理体制。对出入境边防检查机关作
出的具体行政行为提出的复议申请应由谁管辖，建议予以明确。

　　（三）与《行政复议条例》相比，行政复议法在行政复议机构、
行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理与决定等方面都作了一
些新的规定；而且，法律本身规定的一些内容比较原则，需要进一步
细化。

　　　　　　　　　　吃透精神切实贯彻

　　　　　　　司法部法规教育司司长　刘一杰

　　行政复议法对复议机关及其职责进行了更为明确的规定；对行政
机关办理行政复议案件的受理和决定分章进行规定，完善了操作规程，
使其更加易于操作和贯彻执行。

　　作为行使国家司法行政职能的行政机关，我们要认真学习、宣传、
贯彻行政复议法，切实做好实施前的准备工作。

　　一、认真学习，提高认识，增强法制观念和依法行政意识，提高
贯彻行政复议法的自觉性。司法行政机关管理监狱、劳教、律师、公
证、法律服务等项工作，对于刑事、行政赔偿、法律服务人员的管理
和处罚都会引起行政复议。我们要通过认真学习行政复议法，深刻认
识行政复议法的基本精神和主要特征，强化广大干警的法制观念，促
进本系统依法行政。

　　二、在深入学习的基础上，制定措施，认真贯彻。我们要认真研
究行政复议法颁布实施后对司法行政机关行政复议工作提出新的更高
要求，要根据行政复议法制定工作规则，制定实施方案，切实贯彻好
这一重要法律。

　　三、采取措施，培训队伍，贯彻执行好行政复议法。我们要采取
多种形式，对司法行政系统行政管理和业务管理部门的管理人员进行
系统培训，使广大干警熟悉行政复议法的内容，提高执法人员的法律
素质和执法水平。

　　　　　　　　　　明确界限强化执法

　　　　　国家工商行政管理局法规司副司长　张辉

　　行政复议法较之行政复议条例，其所设立的新的复议制度和规则，
无疑将更加有利于公民、法人和其他组织充分行使复议申请权，并将
进一步促进行政机关加强行政复议工作。为了更好地贯彻实施行政复
议法，有些法律问题还需明确和澄清，主要是：

　　1、 行政复议申请人范围问题。行政机关的具体行政行为直接、
间接影响到的主体往往不限于某一个特定的对象。当然，不是只有具
体行政行为直接指向的对象才有权申请复议，但如果说所有认为自身
权益受到影响的人都有复议申请权，我们认为值得研究。例如，工商
行政管理机关吊销一个企业的营业执照，除企业自身可以申请复议外，
其利益也受影响的股东、职工、债权人等是否都有独立的复议申请权？
关于这方面问题，应当有一个明确的、一般性的界定原则。

　　2、 对省级工商行政管理机关具体行政行为不服而申请复议的复
议管辖问题。行政复议法规定，对海关、金融、国税、外汇等实行垂
直领导的行政机关作出的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申
请复议。目前，省级以下工商行政管理机关已经实行垂直领导，因此，
我们认为，对地（市）、县工商行政管理机关作出的具体行政行为不
服申请复议，其复议机关也应是上一级工商行政管理机关。事实上，
按照行政复议条例规定，也应如此。

　　3、 规章和规定的区分问题。行政复议法规定可以对具体行政行
为所依据的包括国务院部门的规定在内的规定提请审查。目前部门规
章与部门规定二者的法律界限是不清楚的。既然行政复议法已将规章
排除在可以提请审查的规定之外，就需要明确出区分二者的法律标志。
此外，类似国家工商行政管理局这样的国务院直属机构，其颁布的规
范性文件是否包括规章和规定两个层次，也有待明确。

　　　　　　　　　　依法管好国土资源

　　　　　　　国土资源部法规司司长　甘藏春

　　国土资源管理部门具有对全国土地、矿产、海洋等自然资源的规
划、管理、保护和合理利用的行政职能，享有诸多重要的行政管理权
力，因此，认真学习贯彻行政复议法，显得尤为重要。为切实保证行
政复议法的顺利实施，我们将建立国土资源系统行政复议、行政应诉
案件等制度。

　　（一）尽快出台国土资源部行政复议与行政应诉规定。各省、自
治区、直辖市国土资源管理部门可依据行政复议法，结合自己的实际
对本部门的行政复议工作作出规定，使国土资源系统行政复议工作做
到程序化、科学化、规范化。

　　（二）规范行政复议的各类文书格式。

　　（三）建立国土资源系统行政复议、行政应诉案件的会审制度。

　　（四）建立国土资源系统行政复议、行政应诉案件逐级上报的统
计制度。

　　（五）建立地方国土资源重大行政复议、行政应诉案件逐级备案
制度。

　　　　　　　　　　 逐步确立公民观念

　　　　　　　　　　清华大学教授　于安

　　学习和贯彻行政复议法的基础工作，是要在行政机关工作人员中
确立“公民观念”和“权利观念”，把不得侵犯公民、法人和其他组
织的合法权益作为国家行政管理工作的重要出发点。“公民观念”和
“权利观念”是依法行政原则的固有内涵，是行政复议法的中心观念。
保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政复议的主要功能。行政
复议不是一般性或者普遍性的行政监督活动，不是要解决所有的行政
争议。法律规定很明白，行政复议只是处理公民、法人或者其他组织
不服行政处理决定发生的行政争议。行政机关侵犯国家公共利益的行
为不属于行政复议的管辖和追究范围，“公”的问题不能通过行政复
议这个渠道解决。所以，没有“公民观念”，没有公民、法人和其他
组织的“权利观念”，也就不能从本质上理解和把握行政复议制度。

　　行政复议是强化行政监督的重点工作。行政侵仅和行政渎职的可
能性，引出了行政监督的必要性。法律赋予行政机关的国家行政管理
职能，主要是通过行政机关对公民、法人和其他组织的管理实现的。
所以，处理行政机关与公民、法人和其他组织的争议，是做好行政监
督工作的主要方面。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　发言整理　万学忠

　　注：引自法制日报1999年5月31日第五版。