国家赔偿法规定，对于公民、法人或其他组织因受到行政机关及

其工作人员的行政事实行为的侵犯，造成人身、财产损害的，可以向

人民法院提起行政赔偿诉讼。该规定扩大了行政诉讼法中司法权对行

政权的监督范围，为依法妥善处理因行政事实行为发生的赔偿争议提

供了法律依据。这对切实保护公民、法人和其他组织的合法权益不受

侵犯，监督和支持行政机关依法行政具有十分重要的现实意义。



　　一、行政事实行为的概述



　　行政事实行为是指国家行政机关及其工作人员，在行使行政管理

职权中作出的不以设定行政管理相对人权利义务为内容的，不产生行

政法律效果的行为。它具有以下几个特点：１．行政事实行为实施的

主体是行政机关及其行政机关工作人员。２．行政事实行为是行政机

关及其工作人员在行使行政职权过程中实施的，与职权无关的行为不

是行政事实行为。３．行政事实行为不产生行政法律效果，不具有行

政法律行为的确定力和拘束力。４．行政事实行为不以实现行政法律

目的为构成要件。这是区别于行政法律行为的本质特征。行政事实行

为表现为客观状态，不具有行政法律行为的目的性，只是为了满足行

为主体的客观需要而实施的。５．行政事实行为的程序具有不确定性，

没有严格的程序规定，而行政法律行为必须按照法定程序进行。



　　行政事实行为与具体行政行为一样，都是行政机关或其工作人员

在行使行政职权中针对特定事项、特定相对人所实施的，都具有单方

意志性、依职权性。但二者最根本的不同就是看行政机关及其工作人

员实施的行为是否涉及当事人在行政管理上的法律地位，是否产生法

律效果。正确区分具体行政行为和行政事实行为，对于当事人选择正

确的解决途径，是非常重要的。



　　二、怎样寻求司法救济



　　确认致害行为是否违法是请求国家赔偿的前提条件，也是请求人

获得国家赔偿的必经程序，但国家赔偿法对此未做详细规定。那么对

于公民、法人或其他组织因受到国家赔偿法第三条第二、三、四、五

项，以及第四条第四项所规定的行政事实行为的侵犯，应怎样寻求司

法救济？法院是把其作为行政案件受理还是作为行政赔偿案件受理？

在审判实践中有两种意见：第一种意见是，根据国家赔偿法的规定，

当受到行政机关及其工作人员事实行为的侵犯要求赔偿，既可以先向

赔偿义务机关也就是行政机关提出，如果行政机关逾期不予赔偿或者

对赔偿数额有异议的，可以在法定期间内向人民法院提起行政赔偿诉

讼，也可以在向法院提起行政诉讼时一并提出。第二种意见是，根据

国家赔偿法的规定，因受到行政事实行为侵犯要求赔偿的，只能向法

院提起行政赔偿诉讼，人民法院作为行政赔偿案件受理并进行裁判。

而且还有一个受害人先行申请行政机关解决的前提条件即协商前置，

只有在赔偿义务机关不予赔偿或申请人对赔偿数额有异议时，才能向

法院提起行政赔偿诉讼。



　　笔者同意第二种意见。首先，国家赔偿法第三条、第四条的规定，

不仅包括行政事实行为的情形，而且还包括具体行政行为的情形。于

是国家赔偿法第九条第二款就规定了既可以先向赔偿义务机关提出，

又可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。毫无疑问，对于

致害行为是具体行政行为的，自然可以向人民法院提起行政诉讼时一

并提出行政赔偿请求，人民法院可以根据行政诉讼法的规定，对具体

行政行为是否合法进行审查。其次，如果说国家赔偿法第九条第二款

暗含着对行政事实行为也可以在提起行政诉讼时一并提出，法院作为

行政案件受理的话，那么法院受理后将会遇到一个如何判决或裁决的

问题，因为被诉行政事实行为是一种客观状态，只能用确认判决或裁

决解决，而不能用维持、撤销或变更判决来解决。由此，笔者认为在

目前行政诉讼尚未从立法上增设行政事实行为确认之诉的情况下，人

民法院通过行政诉讼程序处理行政实事实行为无法律依据。所以对于

因受到行政事实行为侵犯的受害人只能根据国家赔偿法规定的程序，

向人民法院提起行政赔偿诉讼，法院也只能将其作为行政赔偿案件受

理，并根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

进行裁判；对于行政事实行为未经确认程序予以确认违法的，可根据

该规定第三十四条法院在判决时对致害行为是否违法予以确认。



　　三、几个问题的探讨



　　１．应将行政事实行为纳入行政诉讼法调整范畴，在行政诉讼立

法上增设对行政事实行为的确认之诉。



　　将行政事实行为纳入司法审查，虽然在理论界存有争议，但笔者

认为：（１）行政诉讼法的立法宗旨是为了保护公民、法人和其他组

织的合法权益不受侵犯，依法监督和支持行政机关依法行政。虽然行

政事实行为不以设立、变更或消灭行政管理相对人在行政法上的权利、

义务为目的，不能同具体行政行为等同起来，但两者的性质是相通的，

都是行政主体在行使职权中针对特定对象所实施的行为，都是职权行

为，而且他们所实施的行为都会给相对人造成人身、财产上的损害，

都是违背法律和行政职责要求的。所以只有将行政事实行为纳入行政

诉讼法范畴才能更好地保护公民、法人及其他组织的合法权益，才能

真正促进行政机关依法行政，防止其滥用职权，从而实现依法治国的

方略。（２）将行政事实行为纳入行政诉讼范畴，将有利于行政诉讼

法、国家赔偿法的衔接与统一。既然国家赔偿法将行政机关在行使行

政职权中侵犯公民人身、财产权的行政事实行为纳入了国家赔偿范围，

扩大了司法权对行政权的监督，那么作为我国监督和保障行政机关依

法行政的行政诉讼法，显然也应将行政机关的行政事实行为纳入行政

诉讼程序，增设对行政事实行为的确认之诉，以弥补国家赔偿法未详

细规定如何对致害行为确认是否违法的不足。



　　２．对行政事实行为要求赔偿的案件，应当规定可以直接向法院

提起诉讼。



　　国家赔偿法对因受到行政事实行为侵犯要求赔偿的，规定了应当

先向赔偿义务机关提出申请，即协商前置。它虽不失为一种解决赔偿

争议的途径，使受害人的合法权益能够得到及时保护，但在实践中，

行政机关往往出于多种目的拖延不予解决，致使受害人到处上访。因

此，笔者认为国家赔偿法应当规定，对受到行政事实行为侵犯要求赔

偿的，既可以先向赔偿义务机关提出，又可以直接向法院提起行政赔

偿诉讼。这样规定，一是有利于及时保护受害人的合法权益。我国建

立行政诉讼和国家赔偿制度的目的就是为了使公民被行政机关及其工

作人员所侵犯的合法权益尽快得到补救。如果人民法院不能直接受理，

而要求被侵害人先请求赔偿义务机关赔偿，在赔偿义务机关不予赔偿

的前提下，才能向法院提起行政赔偿诉讼，这无疑增加了受害人的诉

累。二是违法的行政事实行为往往是行政机关工作人员无视法律的规

定，不顾公民的人格，采用侮辱、殴打、捆绑等暴力手段侵害公民的

人身权和财产权的行为，直接影响了政府在人民心中的形象，所以人

民法院直接受理确认该行为是否违法，无疑是对行政机关依法行政的

最直接、最有力的监督。三是直接受理有利于人民法院及时取证，及

时解决争议。作为行政事实行为的赔偿案件的一个显著特点就是证据

材料不易取得，而在目前执法环境下，行政机关出于种种目的对请求

人的赔偿请求久拖不决。如果人民法院不能直接受理此类案件，有些

证据就有可能灭失，势必导致案件事实无法查清，也就导致无法最终

解决行政赔偿争议，致使公民的合法权益得不到及时保护。



　　注：引自人民法院报2001年7月9日。

http://www.rmfyb.com.cn/public/detail.asp?id=25704