一、依法治国是中国共产党面向21世纪的政治宣言

　　依法治国，既是整个人类社会数千年的共同文明成果，又是中国
近代一百多年来有识之士的治国梦想。二十世纪末，中国共产党第一
次明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的奋斗目标，并通过修
宪程序将其载入宪法总纲，这无疑具有划时代的重大意义。外电评论：
“这是中国第三代党中央核心人物关于未来治国方略和政治走向的一
个公开宣示。”我们认为：这是中国将在二十一世纪实现法治的政治
宣言。

　　从人治向法治转变，从依政策治国向依法治国转变，这是以江泽
民同志为核心的党的第三代领导集体作出的重大战略决策，它与以毛
泽东同志为核心的党的第一代领导集体作出的从以城市为中心夺取革
命胜利转到以农村包围城市夺取革命胜利的战略决策，与以邓小平同
志为核心的党的第二代领导集体作出的从以阶级斗争为纲转到以经济
建设为中心的战略决策，具有同等重要的历史地位和作用。

　　在中国共产党和中华人民共和国的发展史上，以毛泽东同志为核
心的党的第一代领导集体具有开元建国之功。早在延安时期，毛泽东
同志在回答民主人士黄炎培先生提出的中国共产党执掌全国政权后，
怎样才能跳出中国历史兴衰的周期律问题时，就曾经明确指出：“我
们已找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人
民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政
息。”

　　1978年以后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，不仅
实现了党的工作重心的转变，开辟了致富强国之路，而且对民主法制
建设高度重视。邓小平同志1978年12月13日在《解放思想，实事求是
，团结一致向前看》的著名讲话中，第一次明确指出了制度的决定性
作用：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法
律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看
法和注意力的改变而改变。”以后，邓小平同志在不同场合和从不同
角度一再强调，不能把党和国家的前途命运寄托在一两个人的威望之
上。如他在1989年曾经指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声
望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可
收拾。”小平同志在谈到政治体制改革时明确要求：“要通过改革，
处理好法治和人治的关系。”这一切表明，以邓小平同志为核心的党
的第二代领导集体已经深刻认识到法治优于人治的本质，并明确要求
搞法治，不能搞人治，从而极大地推动了我国的社会主义民主和法制
建设。

　　1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的宏伟目
标。市场经济是一种完全不同于计划经济的经济形态和经济体制。计
划经济本质上是一种权力经济、指令经济、人治经济，而市场经济则
本质上是一种契约经济、信用经济和法治经济。正如江泽民同志深刻
指出的：“世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要
求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，
国家对市场活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等
各个环节，都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按
国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些都是市场的内在要求。”
以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，在我国从计划经济向市
场经济转变的重要历史关头，审时度势，第一次明确作出了“依法治
国，建设社会主义法治国家”的战略决策。1996年2月8日，在中共中
央举办的中央领导同志法制讲座上，江泽民同志就实行和坚持依法治
国，保障国家长治久安发表了重要讲话，明确肯定“依法治国是社会
进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的
必然要求。”同年3月召开的全国人大第四次会议，正式将“依法治
国，建设社会主义法治国家”作为治国方略确认下来。

　　二、五年来依法治国理论和实践的重要发展

　　党的第三代领导集体作出依法治国、建设社会主义法治国家的战
略决策至今已经五年多了。五年来，这一治国方略的理论内涵已逐步
形成，全民依法治国意识迅速提高，实践成就全面凸现。

　　（一）依法治国的理论内涵逐步形成

　　1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中高度概括了依法治
国的基本内涵：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照
宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化
事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会
主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而
改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”江泽民同志的这段
论述，指明了依法治国的主体是人民群众，领导力量是中国共产党，
依据是宪法和法律，客体是国家事务、经济文化事业和社会事务，目
标是实现社会主义法治，并使其具有极大的权威。尤其需要强调的是，
江泽民同志在十五大报告中正式使用了“建设社会主义法‘治’国家”
的概念，而不再使用此前的“社会主义法‘制’国家”的概念。“法
制”与“法治”虽一字之差，但其本质涵义差别极大，“法治”即法
学界所说的“水治”，须以人民民主和人民主权为基础，与“人治”
相对立，是一种独立的治国目标和价值取向，体现着法律至上的精神
和观念；而“法制”则是法律制度的简称，是一种手段和工具，既可
以存在于“法治国家”之下，也可以存在于“人治国家”之下。因此，
为了更为准确地反映现代法治的内涵和价值标准，1997年党的十五大
报告和1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，均正式使用
了“依法治国，建设社会主义法治国家”的准确表述。一个字的修改，
反映了理论的发展和观念的提升。

　　五年来依法治国理论内涵逐步发展的过程充分表明，依法治国、
建设社会主义法治国家战略决策的作出，不仅是对以毛泽东、邓小平、
江泽民为核心的中国共产党三代领导集体治国经验的的深刻总结，而
且反映了江泽民为核心的党的第三代领导集体对这一战略决策认识的
不断深化，有着极其重大的理论意义和实践意义。

　　（二）依法治国的全民意识迅速提高

　　五年来，依法治国正逐步从政治家的治国理念，法学家的法治理
想，直至形成社会共识，凝聚为全体公民信奉的价值准则，转化为普
通老百姓的生活方式。人民群众的权利意识迅速崛起、诉讼意识极大
提高就是这一嬗变过程的明证。领导干部是依法治国的推进力量，在
依法治国方略中居于重要地位，其法治意识在整个社会的法治意识中
具有主导作用。从1994年12月到现在，江泽民等党和国家领导人率先
垂范，十一次听取法律知识讲座，在全党全国带动并兴起了学习法律
知识、增强法治观念、提高法律素质的热潮。五年来，各级领导干部
逐步认识到，依法治国首先和关键是依法治官而非治民，依法治权而
非治事，依法治上而非治下，依法治自己而非治他人。不惟权、不惟
上、只惟法的观念开始确立，自觉地在法律之下、而不是法律之外、
更不是法律之上提出问题、思考问题和解决问题的风气正在形成。人
民群众和领导干部法治意识的迅速提高，形成了全民推进依法治国、
建设社会主义法治国家强大动力。

　　三、努力探索建设社会主义法治国家的正确道路

　　建设社会主义法治国家是一个长期的和复杂的历史进程，是社会
主义制度的伟大创新。在这一创新过程中，必然要遇到一系列重大的
困难和阻力，也必然要解决一系列重大的理论问题和实践问题，而首
先要解决的就是建设社会主义法治国家的道路问题。

　　在我国如何建设社会主义法治国家的基本道路问题上，存在着两
种截然对立却都十分偏颇的观点：一种是主张“全盘西化”，认为现
代化法治是西方的产物，中国只有全部照搬西方的法律制度才有可能
实现法治；另一种是主张“全盘本土化”，拒绝借鉴西方数千年的法
治成果，要完全走自己的法治之路。我们认为，“全盘西化”和“全
盘本土化”的法治道路都是走不通的，正确的法治道路应当是坚持法
治规律与具体国情的创造性结合。

　　所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程
中，必须在民主的基础上制定法律，必须确立法律的最高权威，必须
依法管理国家的政治事务、经济事务和社会事务。所谓具体国情，则
是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实
情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状
况。所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治
的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。

　　综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一
不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性相结合。英国是在封
建贵族与新兴资产阶级势均力敌、近代资本主义生产方式正逐步取代
封建生产方式的大背景下，通过封建贵族与新兴资产阶级相互妥协而
不流血地逐步实现的法治。法国是在国王和封建贵族顽固阻挡第三等
级崛起、镇压人民反抗的大背景下，法国人民以暴力革命推翻封建制
度而逐步实现的法治。美国作为移民社区组成的联邦制国家，是在借
鉴英、法两国的法治理论和法律制度的基础上，通过从社区法治到州
法治、再到联邦法治而逐步建立了自己独具特色的国家法治模式。新
加坡则是在一个区域狭小、人口不多、经济文化落后的岛国，为推动
经济和社会的全面、协调发展，在较注重领袖人物的个人意志和道德
表率作用的基础上逐步实现的法治。其他许多已经实现法治或正在成
功推进法治的国家，也无一不十分注重法治规律与本国国情的有机结
合，并以此为基础来探索本国的法治道路。

　　从以上世界若干主要国家所走过的法治道路可以看出，尽管各国
的法治道路不尽相同，但有两点必定是相同的：第一，它必须是名副
其实的法治，而不是人治，更不是专制。第二，它必须是一个国家、
一个民族的人民，从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不
可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。

　　当前，我国社会主义经济建设正处于新世纪开局的关键时期，我
国社会主义民主法制建设也同样处于新世纪起步的发展时期。党的十
五大明确要求“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，任务
重大而艰巨。在这样重要的历史关头，我们必须大胆实践，勇于创新，
努力探索适合我国国情的法治道路，正确处理依法治国向纵深推进过
程中面临的一些重大关系。

　　第一，要正确处理依法治国与坚持党的领导的关系。中国共产党
在28年夺取政权和52年执政建设过程中形成了自己的领导地位，是依
法治国的领导核心，这是历史的最终选择，中国的最大国情，对此我
们必须要有十分清醒和坚定的认识。江泽民同志在党的十五大报告中
十分透彻地指出：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范
围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事
统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，
保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”因此，坚持
依法治国和坚持党的领导在根本上是完全一致的。但是，依法治国作
为中国共产党执政方式的重大变革，要求党不仅要坚持自己的领导地
位，而且要转变自己的领导方式，要正视和解决党的领导与依法治国
之间的关系。正如江泽民同志1989年9月26日在中外记者招待会上所
明确指出的：“我们决不能以党代政，也决不能以党代法，这也是新
闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方
针。”邓小平同志早在1941年就明确反对“以党治国”，认为这“是
麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”；反对
“党权高于一切”，认为“党的真正的优势要表现在群众拥护上。把
优势建筑在权力上是靠不住的”。小平同志的这些精辟论述，60年后
的今天仍然使人振聋发聩，是我们正确处理依法治国与坚持党的领导
关系的重要指导思想。

　　第二，要正确处理依法治国与制约行政权力的关系。行政权是宪
法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国
家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力
保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一
种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力。因此，
依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重心是制约行政权。但是，
我国实行的依法治国是自上而下的政府推动型模式，我国实行的经济
体制改革也是自上而下的政府推动型改革，这就导致了对行政权的依
赖与对行政权的制约成为一个问题的两个方面，既缺一不可，又呈现
一种复杂的态势。行政权犹如一把双刃剑。如果我们只重视依赖行政
权推进依法治国，而不重视规范和制约行政权，就可能带来一系列弊
端，并最终使依法治国遭遇挫折，使经济体制改革遭遇失败。为了防
止这种结果发生，《十五计划纲要》明确指出：要“依法行政，从严
治政”。朱熔基总理最近又进一步强调：“依法行政对实施依法治国
方略具有决定性意义”。“把依法行政落到实处，是政府领导干部的
首要职责。”因此，我们一定要把健全适合我国国情的行政权制约机
制，作为依法治国的首要任务。要在建设社会主义市场经济体制和社
会主义法治国家的过程中，建立有限权力政府、遵循正当程序政府和
责任政府。

　　第三，要正确处理依法治国与推进地方依法治理的关系。我们必
须认识到，依法治国的“国”首先是指国家机器（State），而不是
指地理概念（Country）；因此，我们不能简单地认为，只要将依法
治国分解为依法治省、治市、治县、治乡、治村，再进一步将依法治
理任务分解到各个部门、行业和领域，并在此基础上实现了地方和部
门的依法治理，就自然而然实现了依法治国。我们应当看到，依法治
国是一个全方位、全局性的国家工程，既不可能在国家法治推进不力、
全国法制尚不健全、地区法制发展严重不平衡、甚至在国家法制统一
受到个别地区严重破坏的情况下，由局部地区率先实现“地方法治”，
也不可能把所谓率先实现的“地方法治”简单相加构成国家法治。但
另一方面，我们也要看到，在我们这样一个近13亿人口、960万平方
公里的大国，又必须通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每
个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们的行为准则和生活方
式。否则，依法治国就永远只能是一句政治口号，永远只能是一种治
国理想。所以，我们必须把依法治国与地方依法治理紧密结合起来，
在重点规范和制约行政权的前提下，在中央统一领导、地方有力推进
的体制下，全面规划，整体实施，条块结合，上下互动，全方位推进
依法治国这一具有全局性、长期性和复杂性的伟大战略，逐步在人口
众多、地域辽阔、人治传统根深蒂固、经济文化尚不发达的华夏大地
上，构建起社会主义法治国家的宏伟大厦。

　　（作者单位：国家行政学院）

　　注：引自法制日报2001年6月24日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-06/24/content_
19736.htm