| 范进学/游振辉：《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》引起的司法改革之辩 |
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本期透视：
《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》引起的司法改革之辩
党的十六大以来，司法体制改革开始向纵深层次发展，向制度层面突破。近年来，为实现十六大提出的要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”的要求，一些地区在司法体制改革方面进行了大胆的尝试和探索。这些尝试和探索一直是媒体和法律界关注和探讨的热点。湖南省政法委此次出台的法院质量考核评议试行规则也不例外，该规则一经出台便引来热烈的讨论。
新闻回放
据5月26日《21世纪经济报道》报道：湖南省政法委在司法改革中为监督法院司法行为，确保司法审判的质量，出台了《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》，其中第48条：“连续两年考核不合格并且是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”据说这是借鉴了湖南省公安局执法质量考评之经验。
司法改革须合乎合法性与正当性
范进学
近闻，湖南省政法委在司法改革中为监督法院司法行为，确保司法审判的质量，出台了《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》，其中第48条规定：“连续两年考核不合格并且是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”据说这是借鉴了湖南省公安局执法质量考评之经验。我相信，这种司法改革的初衷和目的都是美好的，甚至在一定程度上也合乎“民意”，但我依然对此说“不”，因为它在多大程度上合乎司法的本质和内在规律以及法律的正当程序是颇值得令人怀疑的。
上级法院对下级法院的监督能否在下级法院对案件的未结案之前？按照《试行规则》，人民法院司法质量评价的主体是上级人民法院。如果仅从司法监督的性质判断，上级法院对下级法院的审判赋有审判监督之法律职能，凡下级法院的裁判在法定的期间内上级法院可以进行审级监督。但问题是这种监督是否是在下级法院所审判的案件未结案之前。如果人们允许上级法院对下级法院未结案的案件进行评议监督，那是否承认上级法院的法官比下级法院法官更具有审判的理性？如果这一判断成立的话，那是否意味着只有更高一级的法院法官才真正是“法官”？这样做，会不会进一步加重人们业已存在的对下级法院不信任的情绪和怀疑心理？如此，司法之终极权威何以树立？
任何案件的判断，都是法官在当事人的陈述中亲历目睹、感受了当事人的一言一行之后所作出的自由心证式经验判断，这种亲历性不容忽视。察言观色，望、闻、问、切，是法官客观判断的心理基础，案件的判断是在这一时刻做出的，证据的链条是在这一时刻连接而成的，可以说，只要法官审理程序合法，对法律事实的认定以及依此事实所作出的判断就应当认定是对的和正确的。倘若再由一个根本未参与案件审理的上级法官在缺乏亲历性体验的情形下来审查案件的正确与否，本身就是极不合乎情理的，甚至是荒谬的，至于谁的判断更加准确应当不言而喻。
法院院长的辞职和免职，必须遵循宪法和法律规定的职权和程序。假若一个果真是“连续两年考核不合格并且是最后一名”的法院，该法院院长能否应当引咎辞职或被免职？人们在倡导司法独立价值的时候，强调的重点不仅是法院的独立，而且更是法官的独立。法官意志独立所作出的判决，即使存在不当或违法问题，也应当按照法院审判的法定审级进行监督，当事人可以在法定期间内提起上诉或申诉，通过法律程序予以救济。从司法独立的角度看，法院院长是无权对法官的判案是否正确负责的，否则就有干预法官独立审判之嫌。既然如此，仅以司法质量评价的好坏高低来衡量法院院长的合格与否是不公允的。因为法院院长为之负责的应当是法院的工作作风、组织活动以及法官的生活作风与职业道德伦理等管理事务方面的责任。即便需要辞职，也是《法官法》赋予法院院长作为法官的权利而非义务；即使需要被免职，也必须遵循宪法和法律之规定职权与程序，因为依据宪法、法院组织法、法官法之规定，地方各级人民法院院长均由地方各级人大罢免，副院长以及其他法官由地方各级人大常委会任免。如此说来，由“上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务”的规定，显然是对人大对法院院长享有专属任免权的侵害，是一种典型的法律越权行为，也违背了在宪法和法律范围内活动的宪法原则和党的组织原则。
法院的司法改革不能等同于行政改革。司法与行政是性质理念根本不同的两种权力，司法的理念是权力的中立性、被动性、独立性，它遵循的原则是中立的判断和不告不理之原则，以只服从法律为天职与神圣使命，除了法律，法官无任何其他上司，这一切都在于维护司法的独立性品格。而行政权的理念是权力的积极性、主动性与干预性，它是一种上下级领导与被领导的垂直性权力体系，它代表国家主动行使管理社会的职能，服从并贯彻上级领导的意志，接受上级领导的监督。所以公安机关作为行政机关，其改革中所取得的任何经验只反映了其本质要求，对性质不同的司法改革无必然借鉴意义。如果把公安机关的执法质量评议制度作为司法改革的经验基础加以推广，就混淆了事物的性质而必然无法起到其应有的社会效果。
所有司法改革的制度设计皆应以司法独立为其追求的目的，任何干预司法独立、影响司法独立的制度措施都会悖离司法权之本质。法官的职业、理性与意志独立是司法独立的核心，职业不独立，就无所谓法院之独立；理性不独立，则无所谓司法之权威养成；意志不独立，更无所谓司法之价值实现。如果一个法院院长或法官缺乏职业性独立，换言之，他要时刻为其职务或职业的存无而着想，其司法之独立性品格就可能会荡然无存。正如法学家贺卫方教授所说的那样，“如果法官的头上悬着一把剑，他不仅要对法律负责，还要对其它因素负责(评分落后，院长去职)，就会影响对法律的负责，这有悖于司法独立的原则和精神”。
所以，凡是改革皆须符合事物改革的本质和内在逻辑规律，司法改革尤当为是。无论全国性的或者地方局部性的任何司法改革措施，只有在合乎司法审判的本质与宪法法律的正当程序之先决条件下，才可以说这种改革具有合法性与正当性，反之则会完全背离司法改革者的美好的初衷，甚至使改革走向其反面。
司法行政化何时了
游振辉
《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》因规定了连续两年考核不合格并且是最后一名的法院院长应当引咎辞职等内容，再度就院长引咎辞职的问题引发了一轮讨论。对这一规定的合法性或合理性的讨论，仍然是停留在现有法律规定范围内的“技术性”问题上。透过这一表象，我们不得不面对旧伤新痛。
早在1999年3月肖扬院长在全国人代会上的工作报告中就指出：“今年改革的重点是：改变长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理机制”。同年10月在《人民法院五年改革纲要》中指出弊端时亦说：“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”对应的主要改革措施就是审判方式的改革与审判长选任制等。仔细分析上述的认识和5年改革实践，我们不难得出结论：5年来我们努力克服的司法行政化所指向的不过是法院内部的行政管理模式。现在我们可以说，司法行政化的主要根源在于法院在整个国家机构体系中处于怎样的地位和如何管理的问题，法院内部的行政管理模式不过是非常次要的原因。
仍以《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》为例，“早在2003年5月，湖南省委常委就依法治省工作召开了专题会议，要全面推行司法、行政执法质量考核评议。2004年1月18日，湖南省政法委召开专门会议，将司法质量评议纳入县市区社会治安综合治理考评范围。”从这一报道的情况来看，省法院出台的这种“质量考核”规则不过是执行地方党委指示的结果。换个角度说，地方党委把地方法院与其所辖的其他党政机关等同起来一并进行行政化管理，不可能按照审判工作规律来进行管理。也就是说，该规则是外部行政管理模式转化成内部行政管理模式的具体体现。可见，法院系统内部努力克服的“审判工作的行政管理模式”，在法院被行政化管理的环境中，是不可能得到真正解决的。湖南省的这种质量考核绝不是仅此一家，如7月1日即将实施的福建省的《全省法院案件质量与效率评估考核办法(试行)》，也是这一类规定，只不过没有引咎辞职等内容。审判活动的质量用这种量化指标来评估考核，是否具有科学性就值得疑问。质量考核的量化，原本起源于制造业中高度流水化作业且可量化的企业及其车间中，如日本的丰田汽车公司是其代表。社会活动的质量能否被考核以及能否被量化考核，还须进一步研究。再如，法官的外部交流与内部轮岗，严重违背司法规律，与法官应当专业化、精英化背道而驰，其行政化管理已走到极至，主要根据就是《国家公务员暂行条例》中的规定。
总之，我们应当从改革“审判工作的行政管理模式”的层面中走出来，站在宪政高度来考查法院在国家政权体系中的运行机制，科学地予以定位，要按照司法规律来确定管理模式。这是一项大工程，不是法院自身有权实现的。
http://www.legaldaily.com.cn/bm/2004-06/24/content_110498.htm |
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添加时间：2004-6-26
来源：法制日报2004年6月24日
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